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博事達立法團隊參加省法學會立法學研究會學術年會
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  • 博事達立法團隊參加省法學會立法學研究會學術年會

             聆聽前沿之聲,共享學術盛宴。2019年11月22日至23日,由江蘇省法學會立法學研究會主辦,鎮江市人大常委會承辦,江蘇大學法學院協辦的江蘇省法學會立法學研究會2019年學術年會在鎮江召開。此次年會的主題是“地方人大四十年:地方立法的實踐探索與理論創新”,來自全國各地的近一百名專家、學者、律師界代表齊聚一堂,總結各地立法成功經驗,研究地方立法未來發展。博事達地方立法研究中心主任喬中龍、 政府法律顧問業務部主任鐘麗、 中心副主任任瑞平、王崇偉及專職律師葉小蘭參加本次會議。

    博事達與東南大學教授法學院教授、江蘇省法學會立法學研究會會長孟鴻志,山東大學法學院院長肖金明合影

         22日下午,年會正式拉開序幕。開幕式由東南大學法學院教授、江蘇省法學會立法學研究會會長孟鴻志主持,鎮江市人大常委會副主任陳琳,江蘇省人大常委會法工委主任、江蘇省法學會副會長王臘生分別致辭。十九名來自高校、地方人大、政府、法院、檢察院及律師界的代表分別作主題報告,評議人針對這十九篇論文作了精彩點評,為破除地方立法困惑,完善地方立法程序,提升地方立法技術帶來了新思路、新見解。


        23日上午,來自山東大學、江蘇大學、東南大學、南京工業大學、蘇州大學等高校的十位參會代表分別圍繞“地方立法起草程序”、“地方立法中的公眾參與”以及“地方立法的語言邏輯技術芻議”等內容作專題報告。閉幕式環節,蘇州大學法學院教授、江蘇省法學會立法學研究會副會長上官丕亮宣讀獲獎論文。經專家評議,博事達所喬中龍、任瑞平、王崇偉撰寫的《長三角一體化進程中區域協作立法研究》榮獲本次年會參會論文二等獎。


          博事達地方立法研究中心自成立以來,積極舉辦和參加地方立法活動,先后接受多地人大常委會及政府部門的立法咨詢,提供專家咨詢意見。中心致力于行政立法理論與實務研究,通過擔任政府法律顧問、接受委托開展立法及規范性文件的立法調研、草案起草、第三方專家建議、立法及規范性文件后評估、依法行政第三方評估,為地方政府及其部門法治建設提供專業服務,已逐步成為值得客戶信任的“第三方立法智庫”。



    長三角一體化進程中區域協作立法研究


    喬中龍  任瑞平  王崇偉[1]


    摘要:區域協作立法是推動長 三角法治一體化發展的重要方式,具有重要的研究價值和實踐指引作用。本文簡要介紹了區域協作立法的必要性、長三角地區區域協作立法的主要內容及長三角地區區域協作立法合法性,從長三角區域協作立法的探索提出區域協作立法主體、區域協作立法程序、區域協作立法內容問題突出,并從構建區域協作立法整體運行機制、加強區域協作立法的分工與合作、完善重點領域協作立法方面對完善長三角地區區域協作立法提出建議。

    關鍵詞:長三角、立法、區域協作


          長三角地區作為我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強的區域之一,是我國區域一體化起步最早、基礎最好、程度最高的地區,也是“一帶一路”和長江經濟帶的重要交匯點,承擔著長江經濟帶發展“龍頭”的重任。2018年11月,習近平總書記在首屆中國國際進口博覽會開幕式上指出,為了更好發揮上海等地區在對外開放中的重要作用,決定將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。長三角地區作為我國綜合實力最強的地區之一,其經濟、社會的發展已呈現出“同發展、共進退”的局面,要實現經濟、社會一體化發展勢必需要法治一體化的全面保障,而法治一體化的前提則是立法先行。在區域一體化的進程中,要規范區域內各主體的行為,使區域內各主體高效協同發展,必須有體系化、規范化、可操作的法律作為法治保障。區域協作立法旨在通過在區域內建立一套統一、規范、高效的法律體系,規范區域內社會秩序,為區域可持續發展奠定良好基礎,促進區域協同高效發展。本文將從區域協作立法的必要性、長三角地區區域協作立法的主要內容及長三角地區區域協作立法合法性等方面探討長三角地區區域協作立法現狀,對完善長三角地區區域協作立法提出建議。

          一、區域協作立法的內涵

          從目前的法學學科研究來說,并無專門的學科研究協作立法學,但在社會生活中協作立法、區域性立法、區域性立法合作等相關術語卻并不少見。根據我國《憲法》以及《立法法》的規定,賦予了地方立法權,建立了中央與地方兩級立法體制,但是沒有專章明確規定地方之間的協作立法。目前在我國出現的區域協作立法主要是指在我國的一定區域內,具有地方立法權的地方國家機關,經過憲法和法律的明確授權,根據自身政治、經濟、文化的發展實際以及現實需求,以協作的方式制定、修改、廢止本區域內共同適用的法規、規章的行為。

          理解區域協作立法的內涵,首先需要明晰的是區域的概念。從區域范圍來說,區域協作立法中的區域應是指在政治、經濟、社會方面具有高度相似性的,且在地理上緊密連接的區域,并非隨意劃定的地理空間都可稱之為區域協作立法中的區域,都有進行區域協作立法的可能性和必要性。

          從區域協作立法的性質和定位來說,目前有三種主流觀點:第一種觀點認為區域協作立法是地方性立法,即地方立法機關在其行政區域范圍內針對某一特定事項進行立法。第二種觀點認為區域協作立法是中央立法,即中央立法機關針對某一特定區域,在其整體范圍內就某些重要事項進行立法。第三種觀點認為區域協作立法既不是地方性立法,也不是中央立法,而是介乎于二者之間,即針對區域內的共同需求,跨越省市范圍針對區域內某些事項進行立法,并能在這一跨省市范圍內的區域適用。[2]

          筆者贊成第三種觀點。我國《憲法》與《立法法》確立了中央與地方兩級立法機制,而區域協作立法在效力位階、適用范圍、調整范圍上均不同于中央立法與地方性立法。在效力位階上,中央立法一般高于或者不低于地方性立法,其是地方性立法的重要依據來源,而區域立法的效力位階應當是高于地方性立法但低于中央立法的。在適用范圍上,中央立法統籌全局,在全國范圍內適用。而地方性立法僅根據本地區實際制定,在本地區范圍內適用。區域協作立法則從區域整體出發,對區域范圍的事項進行統籌規劃,其適用于區域整體,但又不能規范區域外的主體的行為,僅在區域內適用。在調整范圍上,中央立法可以對政治、經濟、法制等社會生活中的各個領域進行調整規范。區域協作立法只能針對經濟、文化、環境保護等方面進行規范,對于《立法法》第八條規定的法律保留事項,區域協作立法更是無權涉及。

          二、長三角區域協作立法的探索

          2007年,上海市、江蘇省、浙江省人大常委會法制部門于上海簽署《蘇浙滬法治協作座談會會議紀要》,安徽省于2011年加入,并與滬蘇浙兩省一市共同簽署《滬蘇浙皖三省一市政府法制工作協作備忘錄》,實現了長三角三省一市在政府層面的立法協作框架性協議,為政府省際之間的立法工作協調搭建了初步的基礎;2018年7月,滬蘇浙皖四地的人大常委會主任,在杭州簽署了《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》和《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》,進一步強調地方權力機關在地方立法協作中的作用,推動長三角一體化向制度層面的深化。

          2014年7月,上海市十四屆人大常委會第十四次會議修訂通過了《上海市大氣污染防治條例》,以專章的方式率先規定了長三角區域大氣污染防治的主要內容。2015 年 1 月、2015 年 2 月、2016年5月,安徽省、江蘇省和浙江省人大常委會先后完成了本省大氣污染防治地方性法規的修訂,普遍對長三角區域大氣污染防治的聯防聯控作出了規范。長三角大氣污染防治地方立法協作的成功,是我國地方立法實踐的創新之舉,使得區域立法協作從理論構想變為立法現實。

          2018年11月22日,上海市第十五屆人大常委會第七次會議通過了《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》。緊接著,23日江蘇和安徽兩省人大常委會也通過該項《決定》。當月30日,浙江省人大常委會通過《決定》。《決定》明確以法治力量支持和保障三省一市規劃對接、法治協同、市場統一、生態保護和共建共享。

          三、長三角區域協作立法的必要性

          (一)區域治理法治化的必然要求

    區域的法治化進程是國家法治化進程中重要的組成部分,實現整個國家的法治化離不開區域法治化的支持。換句話說,區域的法治化是整個中國法治建設的必經之路,需要在國家中央立法以及地方性立法之間建立介于其中的跨區域的法規。

          在國家依法治國的大背景下,首先需要的是立法先行,做到有法可依,建立區域間的法律體系,將目前依據政策治理區域的方式轉變為依法治理。通過區域間的協作立法,將跨越省、市的不同主體間的協作治理以立法的形式確定下來,避免政策適用的隨意性而產生的治理亂象。而長三角地區存在的環境污染、資源緊張等共性問題,難以通過一個主體來單獨解決,必須依靠區域間各省市的協作立法來協調解決,長三角地區三省一市的大氣污染防治條例就是一個很有力的例子。區域協作立法為區域間的城市提供了一個規范性的指引,通過協作立法規范區域內各城市的治理行為,避免治理亂象,規范主體行為,明確協作內容,切實解決區域間存在的共性問題。并且通過協作立法,協調各地區之間的利益訴求,化解區域矛盾,促進區域內合作,營造區域內一體化和諧發展的良好法治環境。

          (二)長三角地區整體可持續發展的需要

          區域協作立法旨在通過立法形式解決區域間存在的共性問題,以期區域實現共同發展,若僅是區域間個性問題則談不上區域協作立法。任何立法的動因,皆是利益訴求的產物,地方協作立法的本質,是平衡各方利益訴求的產物。[3]各地立法均是從自身利益角度出發,以實現本地區的發展,不可避免地產生法規沖突、地方保護主義等問題,從而延緩區域一體化進程,使得區域間共同發展存在障礙,對區域間可持續發展有害無益。而區域協作立法從區域整體利益出發,平衡區域間各主體間利益需求,營造公平、良好的區域發展環境,為區域間溝通、發展掃清障礙。

          近些年隨著長三角一體化進程的快速化發展,在經濟領域取得了傲人成果,使得長三角地區成為我國經濟發展龍頭地帶。而以經濟為中心的區域協同發展模式,不僅需要區域間各主體在經濟領域協同作戰,教育、醫療、環境保護、交通等軟硬件條件也亟需同步跟進,否則則會因其他領域協同不足而出現弊端。例如長三角區域間大氣污染、水污染等問題,此類環境污染有著跨行政區域、影響范圍大等特點,僅僅依靠區域間單一主體難以完成環境污染治理,這就需要長三角區域內各主體通過協作立法的形式,來解決共同面臨的難題,以加強區域間聯系,實現區域間可持續發展。

          四、長三角地區協作立法的主要內容

          (一)經濟深度合作發展

          當前,長三角區域經濟合作雖然經歷了長足的發展,取得了豐碩的成果,但也存在一些亟待解決的問題。例如區域間合作深度不夠,產業結構同質化,缺乏專業分工,區域間產業結構升級和產業協調發展有待優化加強。區域間合作壁壘尚未完全打破,地方利益與區域公共利益之間的矛盾較為突出。區域利益矛盾協調機制不健全,缺乏溝通協商的渠道和路徑。立足于區域協同發展的角度,解決上述區域發展合作方面的問題,需要通過區域協作立法,制定協調統一的法規政策,構筑區域協調發展法制機制,促進各利益相關方一體化發展,避免產業同構及惡性競爭,促進地區之間的合理分工、相互依賴、優勢互補,實現整個區域中的利益最大化。

          (二)生態環境保護

          在生態環境保護方面的立法項目上開展協作,推動建立 “三共同”制度,即加強區域生態環境的共同建設、共同保護、共同治理,源頭防控和末端治理并重,為環境持續改善和自然資源可持續提供法治保障。[4]例如,為了保障南水北調東線京杭運河北段水質安全,徐州市人大常委會于2013年制定了《徐州市水上交通安全條例》,該條例第九條規定“禁止在本市管轄的京杭運河水域運輸劇毒化學品和Ⅰ類中等毒性危險化學品”,這一禁止性條款十分必要,但它僅在大運河流域徐州段適用,在大運河流域其他段線則可以承運,如果通過立法協商,共同作出該規范,這樣的尷尬就可以避免。

          (三)協調建設交通基礎設施

          長三角區域一體化進程中,繞不開的問題即是交通基礎設施建設。鐵路、公路、城市軌道交通、港口等交通基礎設施作為連接長三角區域范圍內各城市的重要紐帶,也是為城市發展運送人流、物流的重要通道,作為城市發展的支柱,交通對生產要素的流動、城鎮體系的發展有著決定性的影響。例如,2019年5月,交通運輸部形成了《長江三角洲區域交通運輸更高質量一體化發展規劃》初步研究成果,并提供國家發改委,經修改后將最終印發。該規劃印發后將推進長三角交通運輸更高質量一體化,在區域交通運輸領域提升服務和管理水平、完善體制機制創新、促進市場開放和資源共享。同時,將進一步優化和完善長三角綜合立體交通網布局。長三角區域應當在立足于國家規劃的基礎上,通過區域間協作,形成更切合區域實際、更加詳實、可操作的地方規劃。通過立法協作,優化審批事項,將長三角一體化發展的要求貫穿于交通基礎設施建設的全程。

          五、長三角地區區域協作立法合法性

          (一)主體的合法性

          區域協作立法首當其沖的問題是立法主體是否合法,是否具有立法權的問題。我國雖沒有一部法律明確規定區域這一介于中央和地方之間的主體具有立法權,但這并不代表區域協作立法不具有合法性。

          2018年新修正的《憲法》第一百條規定,省、直轄市、設區的市的人民代表大會及其常務委員會,可以在不同上位法相抵觸的前提下,制定地方性法規。從憲法上明確了具有地方立法權的主體由省級擴大到了設區的市,這一規定為區域協作立法奠定了基礎。區域協作立法的成果,由區域內主體共享,從表面上看好像是突破了地方立法僅在本行政區域內適用的規定,擴大了其空間效力范圍。但實際上,這種顧慮并不存在。當前實踐中,區域內各主體協作立法,一般是由區域內某一具有立法權的主體牽頭,區域內其他主體通過會談、協商等方式對立法文件進行研究、討論,經過各方修改匯總、最終形成具有區域特點的立法草案文本。但是,立法文件的最終發布仍是由區域內各個主體根據相關規定,以自己名義的發布。區域協作立法的文件僅是在內容上高度一致,發布主體并不相同,在文件名稱上仍體現為《某省某條例》,而非《長江三角洲某條例》。因而,區域這一主體雖然沒有法律明文規定具有立法權,但是,協作立法的合法性還是有跡可循的。

          (二)程序的合法性

          程序是法律的生命,程序的公正是實體公正的保障。在立法過程中必須遵守法律規定的程序,程序不合法,不僅立法質量難以保障,立法的結果也必定不合法。一般而言,我國的立法程序分為四個步驟,即法律議案的提出、法律議案的審議、法律議案的表決、法律的公布。對于地方立法來說,地方立法只需遵循上述程序,根據本地區實際需要和法律法規規定來制定本地區的法規、規章,由一個主體獨自完成,無需與其他地區協商。而區域協作立法的程序與地方立法在程序上有相同之處,即必須遵守上述程序。但不同之處在于區域協作立法多了一個協作的程序。這個協作的程序不是獨立于上述四個程序之外單獨存在的,而是貫穿于起草、審議、表決、公布整個過程中。區域立法需要協調各個立法機關,進行分工合作,這就要求在數個立法主體之間建立協調、聯動機制,以完善區域協作立法的程序。

          (三)內容的合法性

          我國《立法法》第八條規定了國家主權等十一個事項必須由法律來制定,為法律的保留事項,其他法規、規章無權制定關于上述十一個事項的內容。而《立法法》第七十二條規定省級人民代表大會及其常務委員會可以根據本行政區域的具體情況和實際需要,在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下,制定地方性法規。設區的市的人民代表大會及其常務委員會可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。此外,《立法法》第七十三條規定其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的,省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要,可以先制定地方性法規。

          區域協作立法位于中央立法之下,其必然不能針對法律保留的十一個事項進行立法。區域協作立法的基礎本質上是地方立法,其立法內容必然只能限定在《立法法》第七十二條和第七十三條規定的范圍內。在此前提之下,區域協作立法只能根據本區域實際針對經濟、環境、交通等存在上位法依據的領域進行協作立法,或者在沒有法律、行政法規的情形下,根據地方實際進行區域協作立法。而設區的市一級的立法主體,若想進行區域協作立法,其制定事項的范圍只能限定在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面。

          六、長三角地區區域協作立法的存在的問題

          (一)區域協作立法主體問題

          在2015年《立法法》修正過后,設區的市在城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規,使得擁有立法權的主體進一步擴大到所有的設區的市,造成了長三角地區立法主體龐雜。從層級上來說,長三角地區的立法主體分為省級、設區的市級兩級。從省級層面橫向協作立法,其達成的區域法規,在保持高度一致的前提,各個省級區域必然會根據各自的實際情況作出一定程度的細微調整,這就造成省級層面的法規出現差異。而設區的市在根據省級法規進一步制定法規后,各個設區的市由于各地實際不同,對上位法的理解不同以及立法技術等方面的差異,會進一步擴大各地法規之間的差異,從而導致雖然經過省級協作立法,但各地規定仍然不同一的情況出現。

          (二)區域協作立法程序問題

          由于目前長三角地區沒有統一的關于地方立法協作程序方面的規定,程序的不規范會嚴重影響地方協作立法的效率以及質量。地方協作立法的程序應當由三個部分組成,即立法起草前的協作,立法表決階段的協作以及立法后實施階段的協作。

          在區域協作立法起草前存在大量的前置協作工作,有立法項目的提出、立法項目的研究、各地實際情況的交流等等大量的工作,而這些工作需要明確的分工與合作。例如2006年出臺的《東三省政府立法協作框架協議》,其中分為緊密型、半緊密型和分散性三種立法模式,針對這三種模式確定了不同的分工合作。[5]而長三角地區缺乏此類型的程序性規定,導致在起草前的階段各立法主體協調溝通不暢,難以產出區域立法成果。在立法表決階段,由于各地立法質量、立法技術、工作效率不一,會出現有的地區一次審議即通過,而有的地區需要二次審議,這就會導致各地法規頒布時間不一致,難以同時發揮作用。在立法后實施階段,各地在執法力度,執法理念上的偏差也會導致執法效果不一,出現不公平現象,破壞區域協作立法的一致性、協調性。

          (三)區域協作立法內容問題

          如前文所述,長三角地區立法主體眾多、層級豐富,而各地立法時均從自身實際出發,保護本區域利益,這就會導致內容上存在沖突或者不協調。例如長三角地區的協作立法成果《江蘇省大氣污染防治條例》和《上海市大氣污染防止條例》,其中對于無排污許可證排放重點大氣污染物或者排放重點大氣污染物超過排放總量指標此類行為規定的罰則則不一致,二者都規定了責令改正或者限制生產、停產整治,并處十萬元以上一百萬元以下罰款;情節嚴重的,責令停業、關閉。但《江蘇省大氣污染防治條例》在此基礎上作出了更為嚴厲的規定,即被責令改正,拒不執行,尚不構成犯罪的,由生態環境行政主管部門將案件移送公安機關,對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法予以拘留。此舉將無證排放、超標排放的法律責任從企業突破到直接負責的主管人員和其他直接責任人員。由于企業利益最大化的天性,則會導致企業考慮法律后果,從而使得區域治理成效不明顯。

          七、完善長三角地區區域協作立法的思考

          構建長三角區域協作立法整體運行機制。目前區域協作立法不順暢的原因在于沒有一套完整的協作立法運行機制,具體包括立法主體、立法程序、溝通協調機制以及相關的專家論證、公眾參與等輔助立法機制。長三角地區內存在眾多且層級不同的具有立法權的主體,不同的立法主體其立法權、立法能力、立法資源也不盡相同,所以首先需要完善立法主體之間的協作機制,明確各自的分工。其次是立法程序,良好的立法程序能夠保障立法的質量以及效率,同時切實可行的協作立法程序能夠助推長三角地區區域協作立法運行良好。最后,必不可少的是順暢的溝通協調機制,良好的溝通協調機制能夠反映各方訴求,平衡各方利益,以減少不必要的立法摩擦。

          加強長三角區域協作立法的分工與合作。明確各立法主體之間的的工作職責以及工作范圍,根據不同立法草案之間的特點,以及各地區的經濟發展實際情況、人才優勢、立法經驗等,將不同立法草案分配給某個省市,確定由其牽頭起草。其他省市在此基礎上,針對立法草案中存在的重點問題、疑難復雜問題各自進行研究、論證、相互交流,最后匯總至牽頭起草的省市,以此來相互協調、平衡各方利益,提高立法效率,保障立法質量。避免各省市各自開展相關工作,重復論證、研究,從而導致立法效率低下,利益沖突明顯。

          完善重點領域協作立法。目前存在的重復立法、盲目立法等問題,需要區域內各立法主體經過充分研究科學合理地安排立法計劃,針對區域內共同存在的重點問題協作立法,加強重點領域立法。在重點領域的協作立法,有利于推進區域一體化、建立區域立法體制,使區域內重點領域的法規趨于一致,明確長三角地區的發展方向,增強發展的合力,引領其他區域協作立法。


    [1] 喬中龍,1964年生,男,江蘇博事達律師事務所地方立法研究中心主任,法學碩士;任瑞平,1991年生,女,江蘇博事達律師事務所地方立法研究中心副主任,法學碩士;王崇偉,1994年生,江蘇博事達律師事務所地方立法研究中心副主任,法學學士。

    [2] 陳光. 試析我國區域立法的含義及其意義[J]. 安徽大學法律評論,2008(02).

    [3] 王臘生. 地方立法協作重大問題探討[J]. 法治論叢(上海政法學院學報),2008(03).

    [4] 毛新民. 上海立法協同引領長三角一體化的實踐與經驗[J]. 地方立法研究,2019,4.

    [5] 葉必豐.區域經濟一體化的法律治理[J].中國社會科學,2012(08)



     

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